Obszar zdegradowany a tereny niezamieszkałe – w poszukiwaniu sensu

Na szkoleniach PROJEKTÓW MIEJSKICH Andrzej nieraz opowiadał anegdotę o konkursie na sobowtóra Charliego Chaplina. Chaplin wziął w nim udział i zajął trzecie miejsce… Ma to być analogia do sytuacji, z którą przychodzi nam się czasem mierzyć – gdy musimy tłumaczyć, że intencje twórców ustawy o rewitalizacji lub wytycznych ministra w zakresie rewitalizacji były inne niż wynika to z głoszonego przez niektórych sposobu rozumienia tych dokumentów. I nie wszystkich to przekonuje… W takich warunkach trzeba niekiedy „przyjąć na klatę”, że intencje zostały nie w pełni precyzyjnie przełożone na regulacje. Takich kiksów jest w ustawie o rewitalizacji kilka i nikt nie będzie wiedział o nich lepiej niż ci, którzy pierwotny tekst ustawy formułowali.

Ale poniższa sprawa to inna historia. Niejako „równolegle” do przepisów ustawy coraz bardziej dominującą pozycję zdobywa interpretacja, która jest w istocie nadużyciem tego, co napisano w ustawie. Co gorsza nie służy w żadnym stopniu „lepszej rewitalizacji”, a stanowi przejaw tendencji do niepotrzebnego komplikowania i formalizowania etapu wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Czegoś, co – przypomnijmy – miało stanowić jedynie w miarę zobiektywizowany mechanizm wskazywania terenu odznaczającego się realnymi problemami społecznymi, na którym prowadzona ma być rewitalizacja. To dążenie musiało zostać przełożone na język aktu prawnego, co z kolei uruchomiło u niektórych potrzebę komplikowania zagadnienia. Drążyli je czy z przyczyn naukowych (można przecież na tym zrobić doktorat) czy z wrodzonej skłonności do czynienia problemów bardziej zawikłanych – nie ma to znaczenia. Jednakże wzywając do komplikowania (pod hasłem „uszczegóławiania”) tego procesu niejednego do rewitalizacji można zniechęcić, natomiast trudno oczekiwać, że w ten sposób jakiś proces rewitalizacji zostanie udoskonalony. Bo istota jakości rewitalizacji nie leży w stopniu „precyzji” (czyli np. liczbie wykorzystanych wskaźników), z jaką wyznaczony zostanie obszar rewitalizacji.

Jednym z aspektów tego komplikowania jest kwestia obszarów niezamieszkałych. Już kilka lat temu sformułowana została teza, która z czasem zyskuje coraz większą popularność. Sprowadza się do tego, że w skład obszaru zdegradowanego co do zasady nie może wchodzić obszar niezamieszkały.

Wielu łączy powyższą tezę z przepisem art. 10 ust. 3, który dotyczy tylko szczególnego typu obszarów niezamieszkałych – obszarów poprzemysłowych – i dopuszczalność ich zaliczenia w obszar rewitalizacji warunkuje tym, aby działania możliwe do przeprowadzenia na tych terenach w ramach procesu rewitalizacji mogły przyczynić się do przeciwdziałania stwierdzonym w przeprowadzonej diagnozie negatywnym zjawiskom społecznym.

W tym miejscu trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, skąd w ogóle taki przepis. Czemu miał służyć? Jego celem miało być zapobieżenie wręcz automatycznemu uwzględnianiu w programach rewitalizacji wszystkich działań prowadzonych na obszarach poprzemysłowych bez względu na ich istotę i społeczny wymiar. A takie tendencje w roku 2015 były wyraźnie dostrzegalne. I zasadniczo udało się je wyeliminować, co wskazuje na skuteczność tej regulacji.

Wracając jednak do analizy brzmienia art. 10 ust.3 ustawy to wynika z niego, że na obszarze poprzemysłowym mogącym stać się częścią obszaru rewitalizacji nie muszą występować problemy społeczne (ustawa wymaga tylko negatywnych zjawisk w pozostałych sferach). Skoro nie mieszkają tam ludzie, to takie zastrzeżenie jest pewnie trafne (za chwilę o tym, czy na pewno). A przecież warunkiem koniecznym obszaru zdegradowanego jest koncentracja negatywnych zjawisk społecznych. Idąc dalej tym tropem rozumowania niektórzy idą za daleko i przepis dotyczący dopuszczalności objęcia obszarem rewitalizacji określonych terenów (poprzemysłowych) przekładają na ogólny zakaz obejmowania tym obszarem jakichkolwiek terenów niezamieszkałych.

Ale to droga na manowce. Bo przecież w ustawie nie ma takiego przepisu – nie zawiera ona żadnych stwierdzeń o dopuszczalności lub niedopuszczalności terenów niezamieszkałych (innych niż tereny poprzemysłowe) na obszarze zdegradowanych lub obszarów rewitalizacji. I słusznie – to nieracjonalne i niepotrzebne. Dlaczego?

W pierwszej kolejności warto przypomnieć o nadrzędnej zasadzie determinującej rewitalizację (i odzwierciedlonej w ustawie) – dostosowaniu do lokalnych uwarunkowań i „szyciu na miarę”. W tym kontekście – im mniej narzuconych ustawą odgórnych warunków, tym lepiej.

Po drugie należy pochylić się nad kwestią problemów społecznych na obszarach niezamieszkałych. Czy faktycznie z natury rzeczy nie może ich tam być? Takie stwierdzenie wydaje się zbyt pochopne. Mogłoby być prawdziwe, gdybyśmy zjawiska odnosili jedynie do miejsca zamieszkania – choć i to wątpliwe, gdyby przykładowo ktoś zdobył się na szczegółową analizę problemu bezdomności. Ale przecież jednym z przykładowych problemów społecznych do analizy wskazanych przez ustawodawcę jest poziom przestępczości, który niewątpliwie może występować na takich obszarach niezamieszkałych jak np. parki i inne tereny zielone, a rozwiązanie lub ograniczenie go może i powinno wchodzić w zakres działań rewitalizacyjnych. Można też wskazać inne negatywne zjawiska koncentrujące się na terenach niezamieszkałych, które w konkretnej miejscowości stanowić będą istotny problem społeczny uzasadniający interwencję rewitalizacyjną.

Po trzecie warto zaznaczyć, że zwolennicy tezy o braku możliwości na mocy ustawy objęcia obszarem zdegradowanym terenów niezamieszkałych, tak wnikliwie analizujący tekst ustawy, pominęli dość istotny aspekt formalny. Artykuł 10 ust. 1 ustawy wyraźnie stwierdza, że obszar rewitalizacji stanowi całość lub część obszaru zdegradowanego (bez żadnych wyjątków lub zastrzeżeń). Wspomniany ustęp 3 tego artykułu stawia ograniczenie co do tego, w jakim przypadku w skład obszaru rewitalizacji mogą wejść tereny poprzemysłowe. Które z natury rzeczy powinny być niezamieszkałe przed ich przekształceniem w procesie rewitalizacji na inne funkcje. Ale żeby obszar rewitalizacji mógł objąć te tereny, to zgodnie z artykułem 10 ust. 1 muszą one wcześniej zostać zaliczone do obszaru zdegradowanego. Czyli gdyby tereny niezamieszkałe nie mogły wejść w skład obszaru zdegradowanego, to żaden obszar poprzemysłowy (niezamieszkały) nie mógłby być częścią obszaru rewitalizacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, który nie po to wprowadził ustęp 3, aby nie mógł zostać nigdy zastosowany, łatwo stwierdzić, że teza o konieczności wyłączenia z obszaru zdegradowanego obszarów niezamieszkałych nie ma oparcia w treści ustawy o rewitalizacji.

W końcu wreszcie należy zastanowić się nad rozumieniem pojęcia „teren niezamieszkały”. Ustawa go nie precyzuje. Podobnie ustawa nie określa, jakimi metodami posługiwać się dzieląc gminę na jednostki analityczne. Pozostawienie tej właśnie kwestii poza zakresem regulacji, a więc w obszarze rozważań metodycznych, jednoznacznie wskazuje, że również kwestia terenów niezamieszkałych w rewitalizacji to zagadnienie metodyczne, a nie prawne. Bo jeśliby literalnie zinterpretować „teren niezamieszkały” jako każdy teren, na którym nie znajdują się budynki mieszkalne, to pojęcie to objęłoby między innymi wszystkie ulice, skwery, budynki użyteczności publicznej oraz handlowe lub usługowe. Podtrzymanie interpretacji, że te tereny powinny zostać wyłączone z obszaru rewitalizacji praktycznie uniemożliwiłoby zaplanowanie na tym obszarze jakichkolwiek skutecznych działań rewitalizacyjnych. Jasno widać, że takie podejście jest nieracjonalne i trudno byłoby wskazać jednoznaczną „granicę” powyżej której obszar bez budynków mieszkalnych jest wystarczająco duży, aby uznać go za „niezamieszkały”, a poniżej której jego wielkość jest pomijalnie mała.

Oczywiście powyższe nie wyklucza przyjęcia takiej metodyki delimitacji (np. z wykorzystaniem jednostek analitycznych w postaci gęstej siatki tzw. gridu), która pozwoliłaby przyjąć określony jednolity poziom istotności dla kwestii powierzchni terenów niezamieszkałych kwalifikujących się do wykluczenia z obszaru rewitalizacji. No właśnie, ewentualnie można byłoby tak zrobić. Ale nikt tak nie robi. Nawet w dużych miastach, które zastosowały grid przy delimitacji, nie wyłączano dużych obszarów niezamieszkałych z obszaru rewitalizacji.

Art. 4 ust. 1 ustawy wymaga zastosowania w procesie delimitacji obiektywnych metod badawczych. To kwestia trudno poddającą się weryfikacji, jednak pomocne w ocenie stopnia obiektywności, może być to, jak powszechnie dana metoda jest stosowana. Warto więc spojrzeć do uchwał o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji miast, które prowadzą proces rewitalizacji w oparciu o przepisy ustawy o rewitalizacji. W przypadku dominującej większości miast i gmin w granicach obszarów rewitalizacji znalazły się znaczące obszary niezamieszkałe (nie stanowiące równocześnie obszarów poprzemysłowych).

Czy postąpiono tak, aby zrobić na złość ustawodawcy? Na pewno nie taka była motywacja. Po prostu było to racjonalne i najwyraźniej potrzebne. Nie słychać też zmasowanej krytyki, aby akurat ten aspekt jakoś negatywnie wpłynął na jakość procesów rewitalizacji. Stąd też, jeśli kogoś nie przekonują argumenty formalne, to niech przekona go argument merytoryczny. Rewitalizacja nieustannie potrzebuje wsparcia i promocji. Wikłanie się w interpretację przepisów, których ustawa o rewitalizacji w istocie nie zawiera, tego wsparcia nie zapewni, a i nie rozwiąże żadnego z faktycznie występujących problemów – one leżą gdzie indziej.

Warto więc jeszcze raz powtórzyć – wyznaczenie obszaru zdegradowanego powinno przebiegać w oparciu o obiektywne mierniki, co jednak nie oznacza konieczności nadmiernego komplikowania tego procesu. W szczególności należy poniechać „dzielenia włosa na czworo” i kwestionowania terenów niezamieszkałych jako części obszaru zdegradowanego. Braku ku temu podstaw w ustawie, jak i racjonalnych argumentów. Energię oraz zapał do rozszerzania i uszczegóławiania diagnozy warto przenieść na etap diagnozy pogłębionej obszaru rewitalizacji. Na pewno przełoży się to na sformułowanie trafniejszego i bardziej efektywnego programu rewitalizacji. Czego wszystkim należy życzyć!

Rajmund (Kuba) Ryś, 24-03-2021