Zamiast podzwonnego

dla

Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

 

W tych dniach dobiega końca parlamentarny proces legislacyjny dla nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Obejmuje ona szereg zagadnień o różnorodnym charakterze, choć głównym celem zmian w ustawie jest zgodnie z uzasadnieniem „integracja wymiaru społeczno-gospodarczego i przestrzennego w dokumentach strategicznych”. Bazą merytoryczną do nowelizacji stanowi rządowy dokument z 2018 roku „System zarządzania rozwojem Polski”. Szkoda, że nowelizacja stanowi tylko I etap realizacji zamierzeń w nim zawartych – połączenie w jedność odrębnych dotąd dokumentów strategicznych i planistycznych. Natomiast na II etap przesunięto znacznie trudniejsze zadanie. Chodzi o tzw. ustalenia wiążące, które zapewnić mają sprawne przenoszenie wybranych „treści planistycznych” ze szczebla krajowego lub regionalnego na lokalny. Teoretycznie już dziś takie mechanizmy są zapisane w przepisach. Ale nie działają – zarówno z przyczyn formalnych, jak i praktycznych. Na dowód tych pierwszych przywołuje się argumenty o fundamentalnym znaczeniu. Treść Konstytucji ma jakoby przesądzać, że gminy nie muszą planistycznie „słuchać się” województw samorządowych, bo te pierwsze są w niej wymienione, a te drugie nie. Jak widać problem jest skomplikowany, a jego rozwikłanie nie takie proste. Stąd przyjęcie, że to zagadnienie będzie uregulowane w przyszłości może oznaczać odsunięcie go ad calendas graecas, a tym samym skuteczność niesprawnego dziś systemu nie poprawi się istotnie.

KPZK odchodzi w przeszłość…

Jedną z wprowadzanych zmian będzie pożegnanie z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK). Niektórzy mogą uznać, że to kolejny dowód na obniżanie – konsekwentnie od 30 lat – znaczenia planowania przestrzennego w Polsce. Autorzy zmian argumentować będą, że nic z tych rzeczy. Bo przecież chodzi o lepsze powiązanie planowania przestrzennego i społeczno-gospodarczego, które teraz mają zostać objęte jednym dokumentem – Koncepcją Rozwoju Kraju. Czas pokaże, czy będzie to skuteczne. Trochę dziwi fakt, że obecnie obowiązująca KPZK 2030 z 2011 roku zostanie uchylona wraz z wejściem w życie ustawy. Odmiennie niż w przypadku innych znoszonych dokumentów nie przyjęto żadnego okresu przejściowego. Tak więc do czasu przyjęcia nowej Koncepcji będziemy pozbawieni narodowego dokumentu odzwierciedlającego politykę przestrzenną rządu.

Czy tak sprawny „pogrzeb” KPZK jest podstawą do smutku? Niekoniecznie. Już wcześniej uczyniono wiele, aby pomniejszyć rangę tego dokumentu i pozbawić go realnego znaczenia dla przemian dokonujących się w przestrzeni naszego kraju. Przede wszystkim miał on status wewnętrznego aktu rządowego, a więc nie był bezpośrednio wiążący dla obywateli i samorządu (z pewnym wyjątkiem, o czym poniżej). Po drugie ramy ustawowe, na podstawie których był formułowany, nie pozwoliły stworzyć poprzez sformułowanie KPZK żadnego efektywnego środowiska regulacyjno-zarządczego. A więc innymi słowy – warunków dla sprawnego przekładania zamierzeń w nim zawartych na rzeczywistość. Tę konstatację musiały podzielić też ministerstwa polskiego rządu, które zgodnie z tradycją „silosowości” potraktowały KPZK jako dokument nie rządowy, ale tylko ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Przejawiło się to między innymi w dążeniu do zawarcia jak najmniej wiążących treści „sektorowych” w dokumencie – tak, aby przypadkiem nie sprawiać wrażenia, że coś się w ten sposób rozstrzyga. Skutek tych zabiegów był dość zabawny – mapy planistyczne mają w KPZK 2030 taki wymiar, że najdłuższa przekątna Polski ma 11 cm. W efekcie niewiele na nich widać, a na pewno nie można na ich podstawie wnioskować o konkretnej lokalizacji inwestycji czy obszarów chronionych. Autorzy koncepcji zresztą wpisali się w ten schemat – nie wykorzystali dostępnych instrumentów prawnych, które choć część treści KPZK mogłyby uczynić wiążącymi, a całemu dokumentowi nadali charakter naukowo-studialny.

Kto przejmowałby się KPZK?

Nie kwestionując wartości zawartych w KPZK analiz i prognoz trzeba powtórzyć, że jej przydatność do bieżącego zarządzania państwem była znikoma. Mogą to potwierdzić dwa przykłady. Po pierwsze w ciągu 9 lat obowiązywania dotychczasowej KPZK nie udało się w żadnym stopniu powstrzymać chaotycznego rozlewania się miast – problemu, który w dokumencie z 2011 roku został wskazany jako absolutnie pierwszoplanowe wyzwanie. Po drugie warto zwrócić uwagę na przypadek Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK). W KPZK 2030 centralne lotnisko było przewidziane jako potencjalna „opcja”, bez rozstrzygania o jego lokalizacji. Linie kolejowe i drogi stanowiące dziś elementy tego projektu nie były w ogóle uwzględnione w Koncepcji. Jego uruchomienie przez rząd w 2016 r. pociągnęło za sobą ujęcie go w Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju (tzn. Planie Morawieckiego), natomiast nikomu nie przyszło do głowy, żeby nowelizować z tego powodu KPZK. W tym sensie jest ona bezużyteczna jeśli chodzi o planowanie i realizację polityki przestrzennej rządu.

Przypadek CPK jest jednak znamienny, gdy zastanowić się, czego brakuje w dokonywanej teraz reformie planowania strategicznego. Skupiono się na integracji dokumentów, a nie na wzmocnieniu ich planistycznej roli – tak, aby objęły konkretne rozstrzygnięcia przestrzenne dające bazę do kolejnych działań – administracji publicznej, ale także przedsiębiorców i zwykłych mieszkańców.

Kto długofalowo koordynuje rządowe inwestycje? 

Na początku lutego br. Spółka CPK ogłosiła konsultacje publiczne związane z opracowaniem Strategicznego Studium Lokalizacyjnego (SSL) lotniska i powiązanych z nimi dróg i linii kolejowych. Wywołało to dziesiątki, jeśli nie setki protestów lokalnych społeczności. W wielu przypadkach słychać o ryzyku wyburzania nowych budynków, kolizjach z cenną przyrodą oraz innego typu konfliktach przestrzennych. Czy wynika to z faktu, że Spółka CPK wyciągnęła „z kapelusza” nowe pomysły inwestycyjne? Faktycznie propozycje Spółki są w dużej części nowe (jak cała koncepcja kolejowych „szprych”), ale odpowiedź na tak postawione pytanie brzmi jednak „nie”. Istnieje systemowa przyczyna, że Spółka proponując nowe inwestycje liniowe uruchamia lawinę konfliktów i protestów.

Dla wielu może być to szokujące, ale w Polsce nie funkcjonuje żaden spójny i dalekosiężny system przestrzennego planowania inwestycji o znaczeniu krajowym – a więc takich, które władza centralna uznaje za strategiczne i zapewnia możliwość ich przygotowania i realizacji. To samo dotyczy także koordynacji innych treści planistycznych, np. obszarów ochrony przyrody, złóż, itp. Oczywiście istnieją plany rozstrzygające o zamiarze budowy np. dużej obwodnicy Warszawy. Ale nie ma skutecznego mechanizmu, aby z wyprzedzeniem ustalić, jak dokładnie ta droga pobiegnie – tak, aby mogły się do tego przygotować samorządy (np. rozbudowując lokalny układ drogowy) czy też przedsiębiorcy i mieszkańcy, których nieruchomości zostaną zabrane pod inwestycję. Każde z tego typu wiążących rozstrzygnięć zapada indywidualnie bezpośrednio przed przystąpieniem do realizacji. Nawet jeśli część z takich inwestycji znajdzie się tam, gdzie od dawna były przewidywane, to na dziś w ten mechanizm z definicji wpisane są: niepewność obywateli, konflikty i napięcia, niepotrzebne koszty związane np. z wykupem z publicznych środków tego, co niedawno zostało wybudowane.

Martwy mechanizm

Z czego to wynika? W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. przewidziano zapisano pewien mechanizm w tym zakresie. Ministrowie i centralne organy administracji mieli sporządzać długofalowe programy służące realizacji inwestycji o znaczeniu krajowym. Rada Ministrów miała decydować, w jakim stopniu treść KPZK będzie stanowić podstawę do opracowania tych programów. Problem w tym, że takie programy rządowe nie powstają, a w KPZK z 2011 to zagadnienie w ogóle pominięto. Wynika to z całkowitej nieefektywności tego pomysłu. Jest on nie tylko czasochłonny, ale nie gwarantuje wykonalności projektu. Teoretycznie zaplanowana w KPZK lokalizacja inwestycji powinna zostać odzwierciedlona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a następnie w aktach planistycznych gminy. Jak łatwo sobie wyobrazić taka procedura trwałaby latami. Dodatkowo może ją wydłużyć sprzeciw gminy, gdyby inwestycja była dla niej niekorzystna. Ale nawet jeśli kogoś ta długotrwałość nie zniechęca, to istnieje istotna przeszkoda, aby taki proces urzeczywistnić. Dla uwzględnienia inwestycji w planie miejscowym gminy potrzebna byłaby tzw. dokładność geodezyjna (wskazanie konkretnych działek, na których ma być zlokalizowana), tymczasem ani KPZK, ani plan wojewódzki – z natury ogólne – oczywiście takiej dokładności nie mogą zapewnić.

Co więcej, idea programów rządowych nie odpowiada obecnym wymogom związanym z oceną oddziaływania na środowisko. Przepisy zgodne z prawodawstwem europejskim są tak skonstruowane, że lokalizacja inwestycji jest w praktyce ustalana i ostatecznie potwierdzana dopiero w ramach tej procedury. Tak więc żaden program rządowy nie przesądzi wiążąco o szczegółowej lokalizacji inwestycji do czasu wydania tzw. decyzji środowiskowej. A jej treści nie da się z wyprzedzeniem przewidzieć – często decyduje o niej wynik szczegółowej tzw. inwentaryzacji przyrodniczej. Jak wskazuje doświadczenie w przypadku konfliktu przyrodniczego procedura oceny może wymusić zasadniczą zmianę lokalizacji inwestycji (np. przesunąć przebieg drogi ekspresowej o kilkanaście kilometrów).

Pozorne spec-rozwiązania

Gdy więc mechanizm programów rządowych się nie sprawdził, poszczególne resorty zaczęły domagać się specjalnych rozwiązań ustawowych. I tak tzw. specustawy dla poszczególnych rodzajów inwestycji (głównie liniowych: drogi, koleje, rurociągi) zaczęły być od 2002 r. stopniowo wprowadzane w życie. Kolejna prawdopodobnie dotyczyć będzie budowy CPK. Uregulowania te na pewno przyspieszyły procesy inwestycyjne, ale z drugiej strony brak w nich spójności oraz mechanizmów koordynacji. Na istnienie problemu w tym obszarze wskazuje fakt, że dopiero niedawno instytucje podległe temu samemu Ministrowi Infrastruktury z pompą ogłaszały, że od teraz będą ze sobą sprawnie współpracować. Dodatkowo specustawy systemowo pomijają lokalne akty planowania przestrzennego. Mówiąc obrazowo władza centralną może władczo ingerować w układ przestrzenny zaplanowany w gminie, pomijając wszystko, co dotąd zostało tam zaplanowane i zbudowane, zarówno przez inwestorów prywatnych, jak i ze środków publicznych. Nawet jeśli agendy rządowe chciałyby działać inaczej i uzgadniać lokalizację inwestycji w kooperacji z samorządami to odbędzie się to w próżni prawnej – nie będzie to formalnie potwierdzone aż do prawomocności decyzji środowiskowej.

Skutki powyższej sytuacji są daleko idące. Nie tylko przekładają się na konflikty i niepewność wielu obywateli, ale oznaczają również nieefektywne wykorzystanie przestrzeni – ze szkodą dla przyrody – oraz mnożą wydatki z kasy publicznej. Bo przy wyłącznie krótkoterminowym planowaniu coraz trudniej pogodzić nowe inwestycje z istniejącym zagospodarowaniem. Wraz z kolejnymi inwestycjami (takimi jak np. projekt CPK) i postępującym rozpraszaniem zabudowy wokół dużych miast koszty ekonomiczne i społeczne utrzymywania obecnego stanu rosnąć będą wykładniczo. A opór społeczny niewątpliwie nie raz wymusi zgniłe kompromisy lub wręcz zablokuje część inwestycji…

Zmiany mające uzdrowić powyższą sytuację nie tylko nie są przedmiotem aktualnej nowelizacji, ale nikt obecnie nad nimi realnie nie pracuje. Co prawda niedawno p.o. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wspomniał o opracowaniu tzw. ustawy korytarzowej, a więc nawiązał do działań, które rząd PO-PSL prowadził w 2015 roku, a które po zmianie władzy zostały przerwane. Niemniej jednak w tym wypadku chodzi o stworzenie jednej ustawy zastępującej dotychczasowe specustawy. Raczej nie zdefiniuje ona mechanizmów długofalowego planowania i ścisłej koordynacji międzysektorowej na szczeblu rządu. Zadanie wciąż pozostaje do wykonania.

Poszukując skutecznej odpowiedzi

W jakim kierunku powinny zostać skierowane prace? Wydaje się, że trzy aspekty są kluczowe.

Po pierwsze warto zerwać ze złudzeniem, że da się wszystkie inwestycje zaplanować równocześnie i zawrzeć je w jednym „statycznym” dokumencie planistycznym – czy to na szczeblu kraju czy województwa. Panta rhei – sytuacja wszak wciąż się zmienia, pojawiają się nowe koncepcje i uwarunkowania oraz potrzeby inwestycyjne. Należy więc dostosować do tego system. Podobnie nierealistyczne jest oczekiwanie, że warunkiem rozpoczęcia inwestycji ma być przeniesienie jej „w dół” poprzez dokumenty planistyczne na kolejnych szczeblach – od centralnego do lokalnego. Niezwłocznie po ostatecznym ustaleniu wiążącej lokalizacji, a nie dopiero po kilku latach, powinna ona wywoływać skutki prawne – dawać samorządom możliwość „dowiązania” swoich planów do inwestycji rządowej, ale też blokować teren uniemożliwiając kolidujące inwestycje.

Po drugie przyszły system musi bazować na tym, że ostatecznie o lokalizacji inwestycji rozstrzyga decyzja środowiskowa. Prawodawstwa unijnego w tym zakresie się nie zmieni, więc trudno je kontestować. Choć oczywiście warto zerwać z obecną praktyką, gdy decyzja środowiskowa uzyskiwana jest bezpośrednio przed rozpoczęciem inwestycji – po to, aby wytworzyć efekt długofalowego planowania i nie zaskakiwać „za pięć dwunasta” samorządów oraz obywateli.

Po trzecie wreszcie przerwać trzeba silosowy system planowania inwestycji (chodzi też o ustalenia przestrzenne dotyczące środowiska, złóż, obrony narodowej, ochrony dziedzictwa, itd.) i zapewnić skuteczną i trwałą koordynację między działaniami poszczególnych resortów i agend rządowych.

Z punktu widzenia spełnienia powyższych trzech warunków KPZK w dotychczasowej formie nie jest potrzebna. Potrzebne są za to całkowicie nowe rozwiązania.

Cyfrowy rejestr rządowych inwestycji

W pierwszej kolejności należałoby ustanowić coś, co nazwać można rejestrem treści planistycznych o znaczeniu krajowym. Zamiast statycznego dokumentu byłby on uzupełniany na bieżąco i zawierał w każdej pozycji część opisową i mapową. Należałoby wyodrębnić rejestr ogólny, w którym umieszczane będą inwestycje czy inne treści zaraz po ich sformułowaniu i akceptacji przez właściwe czynniki. Przykładowo w odniesieniu do nowej obwodnicy Warszawy stałoby się to po wejściu w życie rozporządzenia uwzględniającego tę drogę w systemie dróg ekspresowych i autostrad. Ponadto istniałaby rejestr szczegółowy, do którego trafiałyby inwestycje i inne treści po ustaleniu ich szczegółowej lokalizacji. W przypadku wspomnianej obwodnicy nastąpiłoby to po uprawomocnieniu się decyzji środowiskowej. Rejestr byłoby powszechnie dostępny, a jego część mapowa zawierałaby pliki w formie zbiorów danych przestrzennych. Pozwalałoby to każdemu zainteresowanemu na bieżąco sprawdzić, jakie konkretne działki zajmie inwestycja. Należałoby również wprowadzić regulację zobowiązującą gminy do uwzględniania w swych działaniach treści o znaczeniu krajowym niezwłocznie po ich umieszczeniu w rejestrze szczegółowym. Przy czym pożądane byłoby równoczesne uregulowanie na nowo relacji – bardziej partnerskich niż dziś – między inwestorami rządowymi a gminami w zakresie uzgadniania kształtu inwestycji. Tak czy inaczej byłoby to fundamentalne usprawnienie w stosunku do obecnego czysto teoretycznego mechanizmu przenoszenia treści przez kolejne szczeble planistyczne.

Zerwanie z silosowością

Drugi element reformy powinien objąć zmianę struktur planistycznych w administracji centralnej. Po to, aby skończyć z „każdy sobie rzepkę skrobie” i poprawić współpracę. Tu inspiracją dla reformy byłaby funkcjonująca w przeszłości francuska Międzyresortowa Delegacja ds. Planowania Regionalnego. Chodziłoby o powołanie międzyresortowego sekretariatu, który z jednej strony wspierałaby ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w działaniach planistycznych i koordynacyjnych, a z drugiej strony inni ministrowie też by się z nim identyfikowali. Pracownicy delegowani przez ministerstwa i instytucje do tej jednostki pozostawaliby pracownikami macierzystych podmiotów. Równocześnie podlegaliby hierarchii w strukturze sekretariatu. Ich zadaniem byłoby więc m.in. zapewnienie stałej koordynacji między sekretariatem i zaangażowanymi instytucjami. W ten sposób powstałoby stabilne centrum decyzyjne zdolne do zintegrowanego zarządzania rozwojem kraju, w którym planowanie przestrzenne jest głównym narzędziem koordynacji.

Nie można zwlekać z reformą

Proponowane zmiany nie stanowią trudnej organizacyjnie reformy. Po urzeczywistnieniu w końcu cyfryzacji planowania przestrzennego wprowadzenie postulowanego rejestru powinno być dziecinnie proste. Większym wyzwaniem niewątpliwie byłyby zmiany strukturalne – zapewne ze względu na nowatorski charakter „podwójnego zatrudnienia” w sekretariacie, ale przede wszystkim z racji konieczności przezwyciężenia oporu poszczególnych instytucji zmuszonych do sprawnej współpracy. Ale na pewno jest to wykonalne i dałoby realne i szybko odczuwalne dla samorządów i obywateli zmiany w systemie planowania rozwoju kraju. Wydaje się, że zmiany takie przyniosłyby znacznie konkretniejsze rezultaty niż te, które aktualnie procedowane są przez parlament.

Rajmund (Kuba) Ryś, konsorcjum PROJEKTY MIEJSKIE                             
czerwiec 2020